A reforma política
tem sido tema recorrente no Parlamento brasileiro, mas isso não tem resultado
nas mudanças que se mostram urgentes. As transformações por que passa a
sociedade brasileira apontam, no campo do exercício da política, para a
exigência de transparência da representação política e de efetivo controle do
exercício do poder. Compete ao Parlamento compreender essas exigências e
promover as mudanças institucionais que atendam aos anseios da sociedade.
No sentido de
contribuir com esse processo, foi criada em março de 2007, no âmbito da Câmara
dos Deputados, a Frente Parlamentar pela Reforma Política com Participação
Popular. Na atual Legislatura, a Frente passou a contar também com a
participação de 36 senadores, além de 211 deputados federais e 27 organizações
da sociedade civil. A Frente é conduzida por uma Coordenação Colegiada composta
por deputados, senadores e as organizações da sociedade civil; essa
particularidade busca atender a reivindicações de que o debate sobre reforma
política deve se estender para além do Congresso Nacional, contando com ampla
participação da sociedade civil organizada.
Justamente por isso,
a Frente tem apoiado a iniciativa da Comissão Especial em realizar audiências
públicas para ouvir todos os segmentos da sociedade, deslocando-se inclusive
aos Estados para a realização de Conferências Estaduais Sobre a Reforma
Política. Esse procedimento da Comissão – apesar de exigir mais tempo e esforço
– certamente conferirá mais legitimidade e representatividade à proposta que
apresentará à Casa.
No sentido de influir
no debate e de contribuir com a construção de uma proposta de Reforma Política
que faça avançar a democracia no país, a Frente Parlamentar apresenta estas
ideias que resultaram de amplo debate realizado pela sua Coordenação e que
constam deste documento como propostas para a reforma política, com vistas ao
aperfeiçoamento da democracia representativa e ao efetivo exercício da
democracia direta.
É imperativo que o
país aperfeiçoe seu marco institucional, de modo a capacitá-lo para o
cumprimento da missão histórica que lhe está reservada no presente e no futuro.
Para tanto, espera-se dos agentes políticos visão estratégica propiciadora de
mudanças estruturais do sistema político brasileiro e que assegurem o
cumprimento do que preconiza o parágrafo único do art. 1º da Constituição
Federal:
“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”
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APERFEIÇOAMENTO DA
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
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Sistema Eleitoral
Eleição de deputados federais, distritais, estaduais e vereadores pelo
sistema proporcional, mediante voto em listas partidárias pré-ordenadas, com
alternância de gênero
A adoção do voto em
lista partidária pré-ordenada representará significativo avanço para o sistema
eleitoral brasileiro.
Esse mecanismo,
utilizado há décadas em vários países (notadamente na Europa), tem o propósito
de fortalecer os partidos políticos, uma vez que: possibilita maior
racionalidade e barateamento das campanhas eleitorais, evitando que candidatos
da mesma legenda disputem entre si; estimula maior vivência partidária dos
filiados e dos interessados em candidatar-se; facilita sobremaneira a atuação
fiscalizadora da Justiça Eleitoral; estimula a maior identificação ideológica
dos partidos; e possibilita o enfrentamento de um dos maiores problemas do
sistema eleitoral brasileiro, qual seja, a excessiva personalização da
atividade política, resultando em clientelismo e coronelismo crônicos.
Para evitar que a
elaboração das listas seja indevidamente apropriada pelas cúpulas partidárias,
devem ser definidas em convenções partidárias, com a presença de pelo menos 15%
dos filiados e fiscalização da Justiça Eleitoral. Além disso, propõem-se o
prazo mínimo de filiação de um ano para os que desejarem se candidatar,
conferindo, assim, maior legitimidade ao processo de elaboração da lista.
Outrossim, defende-se a lista pré-ordenada com alternância de gênero, com
vistas a corrigir a subrepresentação das mulheres nos espaços de poder. Esta
seria condição para que as listas partidárias sejam registradas. Com a
composição paritária das listas, assegurar-se-ia a inclusão, na participação
política, de mais da metade da população brasileira, atualmente alijada da
representação política na esfera parlamentar e em outros espaços de poder da
estrutura do Estado.
Por fim, a adoção do
voto em lista pré-ordenada produzirá importante aperfeiçoamento do sistema de
voto proporcional: a garantia da transparência de voto. Atualmente, no sistema
de lista aberta e com a possibilidade de coligação entre os partidos, o voto do
eleitor acaba por contribuir para a eleição de outro candidato com o qual por
vezes não guarda qualquer afinidade. No voto em lista pré-ordenada, o eleitor
tem plena segurança sobre o destino do seu voto.
Algumas objeções ao
sistema de voto em lista pré-ordenada são invocadas. No que diz respeito à
alegação de concentração de poder nas cúpulas partidárias, é de se notar que é,
justamente, o atual sistema político-partidário e eleitoral que gera o
coronelismo e o autoritarismo das direções partidárias, constituindo-se em
obstáculo ao funcionamento democrático dos partidos. Esse quadro, por si só,
justifica a necessidade de mudanças do sistema eleitoral e das normas de
organização dos partidos políticos. Quanto à alegação de que a proposta feriria
a democracia ao suprimir o direito do eleitor escolher seu candidato,
registre-se que o voto em lista partidária pré-ordenada é adotado em muitas das
principais democracias do mundo, caracterizadas pelo desenvolvimento e
estabilidade de suas instituições.
Fim das coligações em eleições proporcionais e instituição de federação
partidária
A Frente propõe
também o fim das coligações partidárias nas eleições proporcionais (deputados
federais, distritais, estaduais e vereadores). As coligações, exclusivamente
para fim eleitoral e sem compromisso com atuação parlamentar, são
reconhecidamente uma das graves distorções do sistema proporcional. Alianças
eleitorais entre partidos sem nenhuma identidade entre suas propostas, e a
existência da chamada “legenda de aluguel”, contribuem para o descrédito dos
partidos, dos políticos e, pior, da própria política, razões mais que
suficientes para se propor sua extinção.
Entretanto, a
completa eliminação da possibilidade dos partidos políticos realizarem alianças
poderá produzir o efeito indesejável ao prejudicar os partidos que, sem grande
densidade eleitoral, possuem inestimável patrimônio político-ideológico e
valiosa contribuição à história política e à democracia brasileira, e, como
tal, precisam ser preservados e fortalecidos.
Nesse sentido,
propõe-se a instituição de “federação partidária”. Trata-se da associação de
dois ou mais partidos políticos por período não inferior a três anos, para
funcionamento eleitoral e parlamentar; nessa aliança, cada partido preserva seu
registro e sua identidade, mas atuarão como uma única agremiação. Eventual
defecção implicará a perda do funcionamento parlamentar.
Eliminação da figura da candidatura nata
A Lei das Eleições
estabelece que os titulares de mandatos eletivos têm assegurado o direito de
nova candidatura, a despeito inclusive da própria vontade do respectivo partido
político (§ 1°, art. 8º, Lei 9.504/1997), regra esta que se encontra suspensa
em decisão cautelar do Supremo Tribunal Federal – STF. A Frente sustenta a
opinião de que essa regra, de fato, desiguala injustificadamente os candidatos,
constituindo-se em privilégio que deve ser eliminado do sistema.
Ademais, a elaboração
democrática de lista pré-ordenada pelos partidos pressupõe a isonomia entre
todos os filiados, ou seja, devem concorrer à composição da lista em igualdade
de condições, logrando êxito aqueles que convencerem a maioria dos
convencionais de que seus nomes merecem compor a chapa que será apresentada
pelo partido ou pela federação.
A par disso,
importante notar que a regra não se coaduna com a manifestação do Tribunal
Superior Eleitoral (TSE) que sacramentou a tese de que os mandatos pertencem
aos partidos políticos. Compete a estes, portanto, com base na autonomia de que
gozam, elaborar a sua lista de candidatos sem a limitação da existência de
candidatos naturais.
Revogação da exigência de obtenção do quociente eleitoral para efeito do
preenchimento de vagas remanescentes da aplicação do quociente partidário
O Código Eleitoral de
1965 estabelece nos seus artigos 106 a 109 as regras de distribuição de vagas
no sistema proporcional. Por tais regras, há uma primeira distribuição de vagas
entre os partidos, resultante da aplicação do quociente eleitoral e partidário;
em uma segunda rodada de distribuição, para preenchimento das vagas
remanescentes, os partidos e coligações que não tenham obtido o cociente
eleitoral são excluídos, conforme determina o § 2º, do Art. 109:
“Art. 109 - Os lugares não preenchidos com a aplicação dos quocientes
partidários serão distribuídos mediante observância das seguintes regras:
(Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)
I - dividir-se-á o número de votos válidos atribuídos a cada Partido ou
coligação de Partidos pelo número de lugares por ele obtido, mais um, cabendo
ao Partido ou coligação que apresentar a maior média um dos lugares a
preencher; (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)
II - repetir-se-á a operação para a distribuição de cada um dos lugares.
(Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)
§ 1º - O preenchimento dos Iugares com que cada Partido ou coligação for
contemplado far-se-á segundo a ordem de votação recebida pelos seus candidatos.
(Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)
§ 2º - Só poderão concorrer à distribuição dos lugares os Partidos e
coligações que tiverem obtido quociente eleitoral. (Redação dada pela Lei nº 7.454, de 30.12.1985)”
Esse comando legal
gera uma evidente distorção na representação popular ao converter a exigência
de atendimento ao quociente eleitoral em verdadeira cláusula de barreira que,
em alguns Estados, chega a ser equivalente a 12% dos votos. A simples supressão
desse dispositivo ampliaria a representação democrática e eliminaria essa
cláusula de barreira do sistema eleitoral brasileiro, possibilitando que as
representações parlamentares possam expressar a vontade popular de maneira fiel
e coibindo mais uma distorção do sistema proporcional.
Financiamento de Campanha Eleitoral
O atual modelo de
financiamento de campanhas eleitorais é em boa parte responsável pelas
distorções de representatividade parlamentar e pelos escândalos que têm
desacreditado o exercício da política, contribuindo para o afastamento do
cidadão comum dos assuntos de interesse maior da coletividade. A extinção do atual
sistema de financiamento majoritariamente privado, adotando-se o financiamento
público exclusivo de campanhas eleitorais é uma medida que representará um
divisor de águas na política brasileira.
Sua principal virtude
é certamente a de igualar as condições em que as forças políticas travam a
batalha pelo voto popular, diminuindo de modo relevante a influência do poder
econômico no processo eleitoral. É absolutamente necessário que um partido que
tenha candidatos sem grandes posses tenha as mesmas condições econômicas para
angariar votos que uma legenda cujos candidatos sejam majoritariamente grandes
empresários ou latifundiários. Por outro lado, não é aceitável que candidatos
recebam ajuda financeira de instituições privadas em troca de interesses particulares,
em detrimento do interesse público.
Não basta, todavia,
que os recursos para as campanhas eleitorais sejam exclusivamente públicos; é
preciso também que sejam distribuídos de maneira justa de modo a corrigir a
grande disparidade econômica existente entre as maiores e menores legendas.
Defendemos, então, que os recursos destinados ao financiamento público das
campanhas eleitorais sejam distribuídos da seguinte maneira: 50% sejam
distribuídos igualmente a todos os partidos com registro definitivo no TSE; os
outros 50%, distribuídos aos partidos proporcionalmente, tendo por base o
número de votos obtidos no último pleito para a Câmara dos Deputados.
Acrescente-se ainda
que a proposta da Frente Parlamentar prevê que o financiamento público seja
acompanhado de pesadas sanções para punir toda e qualquer doação irregular ou
uso de recursos em campanha que não sejam públicos. Assim, caso se trate de
ilícito praticado por pessoa física, aplicar-se-á multa de 5 a 10 vezes a
quantia doada; se pessoa jurídica, multa de 5 a 10 vezes a quantia doada, além
da proibição de participar de licitações e/ou firmar contratos com o Poder
Público por 5 anos. Para os candidatos beneficiados indevidamente, havendo
conduta dolosa, estarão sujeitos à cassação do registro ou do diploma; quanto
aos partidos ou federações, sofreriam multa no valor de 3 vezes o valor
recebido em doação.
A adoção do
financiamento público, todavia, implica a adoção do voto em lista partidária
pré-ordenada, sob pena de persistirem os vícios decorrentes do financiamento
privado atual. A adoção conjugada do financiamento público exclusivo de
campanha com a instituição do voto em lista partidária pré-ordenada tornará
mais transparente o uso de recursos em campanhas; possibilitará também melhores
condições para a atuação do Ministério Público Eleitoral e da Justiça
Eleitoral, pois não seria mais necessária a gigantesca estrutura para
fiscalizar milhares de candidatos, passando-se a acompanhar os gastos e as
prestações de contas periódicas apenas das campanhas dos partidos políticos.
A corriqueira objeção
que se tem apresentado ao financiamento público exclusivo de campanha
eleitoral, a de se custear campanhas dos políticos com o dinheiro dos impostos
do contribuinte, não resiste à constatação de que o contribuinte já é bastante
onerado pela corrupção desenfreada que, na maioria das vezes, tem origem no
próprio financiamento privado das campanhas eleitorais.
Fidelidade Partidária
A Frente reafirma sua
posição em defesa da fidelidade partidária como princípio fundamental para o
pleno funcionamento da democracia brasileira. É preciso recuperar a confiança
da sociedade nos partidos políticos e em seus parlamentares, cuja imagem vem
sofrendo crescente desgaste.
O atual sistema
proporcional com lista aberta e coligações esdrúxulas, além do troca-troca
partidário, contribui para que a decisão de voto do eleitor seja desrespeitada.
Portanto, veio em boa hora manifestação do TSE, reafirmando o princípio da
fidelidade partidária e a tese de que os mandatos pertencem aos partidos
políticos.
Cumpre, então, ao
Congresso Nacional consagrar em lei o princípio da fidelidade, estabelecendo,
porém, limites mais restritivos, no sentido de coibir brechas que permitam
escapar da fidelidade. É o caso, por exemplo, da criação e/ou fusão de
partidos, com o objetivo de contornar a proibição de troca de partido.
A proposta da Frente
admite como únicas exceções ao princípio da fidelidade partidária: comprovada
mudança de orientação ideológica de partido; criação de federação incompatível
com os princípios partidários; e comprovada perseguição da direção partidária,
contra um determinado detentor de mandato.
Financiamento Partidário
Esta proposta
defende, ainda, a extinção do fundo partidário para que os partidos políticos
não sejam mais subvencionados pelo erário público. Propõe-se que o
funcionamento dos partidos seja financiado exclusivamente pela contribuição de
seus filiados, militantes ou simpatizantes, desde que pessoas físicas, e nos
limites estabelecidos pela legislação vigente. Este entendimento está em
consonância com o objetivo de fortalecimento dos partidos políticos ao
conferir-lhes independência na sua atuação.
Ademais, falta
transparência na distribuição e aplicação dos recursos do fundo partidário por
parte das direções dos partidos.
Além disso, a
Constituição Federal consagrou a figura dos partidos políticos como entes
privados, assegurando a não interferência estatal no seu funcionamento. Os
repasses regulares do fundo partidário – em expressiva monta – acabam por
estabelecer indesejável dependência econômica dos partidos em relação ao
Estado.
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AMPLIAÇÃO DA
DEMOCRACIA DIRETA
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Revisão das normas constitucionais sobre o exercício da soberania
popular mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular; aprovação de nova
regulamentação do art. 14 da Constituição Federal
Proposta de Emenda à Constituição nº 2, de 1999
A atual sistemática
estabelecida pela Constituição Federal para a iniciativa popular de leis, ao
invés de representar uma prerrogativa do exercício da cidadania, acabou por se
converter em verdadeiro obstáculo. Sem dúvida, é preciso um esforço gigantesco
para se obter um por cento do eleitorado distribuído por cinco Estados, com não
menos de três décimos por cento dos eleitores em cada um deles (Constituição
Federal, art. 62, § 2º). Isso sem mencionar a quase intransponível exigência de
menção do número do título eleitoral. As exigências desproporcionais
inviabilizam o exercício do direito constitucionalmente previsto.
A PEC nº 2, de 1999,
“Dispõe que a iniciativa popular pode ser exercida por, no mínimo, meio por
cento do eleitorado nacional, por confederação sindical, entidade de classe ou
por associação que represente este número.”. A sua aprovação terá o efeito de
verdadeiramente assegurar o exercício desse direito da cidadania, criando-se
condições factíveis para a participação popular.
Eliminação da prerrogativa exclusiva do Congresso Nacional na
autorização de referendo e na convocação de plebiscito
A Frente defende a
competência compartilhada da sociedade com o Congresso Nacional na autorização
de referendo e na convocação de plebiscito, mediante iniciativa popular,
alterando-se, assim, o inciso XV, do art. 49 da Constituição Federal.
Nova regulamentação do art. 14 da Constituição Federal em matéria de
plebiscito, referendo e iniciativa popular.
A título de nova
regulamentação dessas matérias contidas no art. 14 da Constituição Federal, a
Frente defende que a lei deva permitir a coleta de assinaturas em três
diferentes modalidades: formulário impresso, por meio de urnas eletrônicas ou
mediante assinaturas digitais via rede mundial de computadores, todas elas nos termos
de regulamentação a ser baixada pela Justiça Eleitoral.
Para simplificar
ainda mais esse processo, a Frente defende que, qualquer que seja a modalidade
de coleta de assinaturas, somente se deva exigir dos signatários a indicação do
nome completo, data de nascimento e município onde têm domicílio eleitoral.
Seriam afastadas, portanto, quaisquer outras exigências além das mencionadas,
tal como o número do título de eleitor.
Nas hipóteses de
referendo e plebiscito, a Justiça Eleitoral garantirá a participação de
instituições da sociedade civil na propaganda gratuita, bem como a participação
dessas entidades nas coordenações das respectivas campanhas. Tais campanhas
serão ainda, pelo menos em parte, regionalizadas e se realizarão mediante
financiamento público exclusivo.
Pela nova proposta de
regulamentação, as matérias passíveis de apreciação popular mediante plebiscito
serão: a criação, fusão, desmembramento e reintegração de estados, municípios e
territórios; a execução de serviços públicos ou programas governamentais, em
matérias da ordem econômica ou da ordem social previstas na Constituição
Federal; a concessão de serviços públicos e as privatizações; a mudança de
qualificação de bens públicos de uso comum do povo e dos de uso especial; e a
alienação de jazidas de minérios e dos potenciais de energia hidráulica pela
União.
Quanto aos projetos
de iniciativa popular, a Frente entende que devem receber tratamento
diferenciado do que é dado aos demais projetos de lei. Assim, quando de sua
tramitação, os projetos de lei de iniciativa popular: não serão rejeitados em
razão da forma; terão prioridade em relação a outros projetos de lei; e,
concluída sua tramitação, irão direto ao Plenário, sobrestando a votação de
outros projetos de lei. Além disso, aqueles projetos que alteram leis de
iniciativa popular deverão, obrigatoriamente, submeter-se a referendo a ser
convocado pela Justiça Eleitoral.
Por fim, deve-se
proibir a utilização de recursos públicos ou de empresas privadas, estatais ou
públicas no apoio a projetos de iniciativa popular.
Revogação popular de mandatos eletivos
A Frente entende que
a representação política não pode ser um cheque em branco; por isso, defende o
direito da população de revogar mandatos por meio de plebiscito, convocado por,
no mínimo, 30% dos eleitores. Com 50% de votos favoráveis, um mandato será revogado.
Comissão de Fiscalização das Eleições
A Frente propõe que a
fiscalização de infrações eleitorais (entre outras, a transferência ilegal de
domicílio eleitoral, a captação ilícita de sufrágio, as condutas vedadas aos
agentes públicos e os abusos do poder econômico, político e dos meios de
comunicação no curso de campanha) deverá ser exercida por uma comissão
instituída pela Justiça Eleitoral, em cada circunscrição.
O TSE disciplinará a
composição (que contará com representantes dos partidos, federações,
coligações, organizações da sociedade civil e outros que a Justiça Eleitoral
considerar necessários), atribuições e funcionamento da comissão.
Por solicitação da
Comissão de Fiscalização, o órgão competente da Justiça Eleitoral poderá,
liminarmente, determinar a suspensão da campanha de candidato ou de lista, nas
hipóteses previstas, pelo prazo máximo de cinco dias, assegurada ampla defesa.
